NOR : ECOC0300089V
Avis no 44 adopté le 18 février
2003 par procédure écrite. Préambule
Le 19 septembre 2002,
le CNA a adopté un avis no 40 révisant son avis
no 21 de juin 1998 relatif aux allégations faisant
un lien entre alimentation et santé.
Les 8 conclusions suivantes ont été considérées
comme les positions unanimes du Conseil résultant d’une analyse méthodique
du contexte réglementaire et des attentes des différents collèges
du CNA :
1. Reconnaître que l’aliment
peut avoir des effets sur les fonctions de l’organisme ou peut contribuer
à la réduction du risque, tout en continuant à interdire
les allégations portant sur des effets thérapeutiques ou un effet
de prévention de maladie humaine ;
2. Dans l’attente d’une harmonisation
communautaire, encourager la mise en place d’une discipline professionnelle ;
3. Améliorer l’organisation du
dispositif institutionnel d’encadrement des allégations santé ;
clarifier la répartition des compétences en matière d’évaluation
scientifique ; organiser les compétences en matière de contrôle ;
4. Améliorer la transparence des procédures
d’instruction ;
5. Protéger les activités de
recherche pour créer les conditions les plus favorables à la justification
scientifique des effets allégués ;
6. Favoriser la compréhension des messages
par l’utilisation d’une terminologie adaptée et par l’éducation
nutritionnelle ;
7. Ajuster les voies de recours à la
réalité des problèmes ;
8. Suivre l’influence des allégations
sur les comportements alimentaires et le statut nutritionnel de la population.
Ces positions unanimes ont toutefois été
adoptées sous la seule condition que la discussion se poursuive sur les
cinq points non encore consensuels suivants :
problèmes d’éthique de
la publicité ;
prise en compte de l’ensemble des caractéristiques
nutritionnelles de l’aliment support de l’allégation, de l’impact
possible en matière de santé publique compte tenu de son niveau
de consommation usuel et de la présence naturelle du nutriment mis en valeur ;
pertinence de la cible visée, c’est-à-dire
existence réelle d’une carence ou d’une déficience dans
la population à laquelle est destinée le produit ;
niveaux d’exigence requis pour justifier
l’allégation : nécessité de conduire des travaux
de recherche ou à l’inverse se contenter de données publiées
par ailleurs ;
alternative entre une procédure simplifiée
de dépôt préalable des publicités auprès de
l’administration (position des industriels) et une procédure d’autorisation
préalable de toute allégation santé (attente des associations
de consommateurs, de certaines administrations et des experts qui se sont exprimés
sur ce sujet).
Enfin, quelle que soit l’importance des règles
à fixer au plan européen, le Conseil, constatant que les politiques
de santé demeurent de la compétence nationale, a rappelé
que le recours aux allégations relatives à la santé devrait
être compatible avec la politique nationale sur la santé, y compris
la politique sur la nutrition.
Lors de la séance plénière du 19 septembre,
le Conseil a par ailleurs décidé que la révision de son avis
antérieur de 1998 constituerait la grille de lecture en fonction de
laquelle il examinerait le projet de règlement communautaire lorsqu’il
serait disponible.
Le CNA a donc poursuivi la réflexion en se réunissant
à trois reprises, les 17 et 30 octobre et le 2 décembre 2002.
Il a décidé d’une part de préciser la seconde des huit conclusions
générales dont l’objet est d’encourager la mise en place
d’une discipline professionnelle dans l’attente d’une harmonisation
communautaire, et d’autre part d’examiner le projet de proposition de
règlement du Parlement européen et du Conseil concernant les allégations
nutritionnelles, fonctionnelles et relatives à la santé à
propos des denrées alimentaires (Document de travail SANCO/1832/2002). 1. Principes
généraux Le
Conseil considère que l’allégation santé est un des
éléments qui composent une publicité, dont l’originalité
est d’avoir des conséquences directes ou indirectes sur la santé
des consommateurs.
Il constate l’utilisation croissante de ces allégations
et parallèlement que, s’il existe d’ores et déjà
des règles spécifiques, les sanctions contre les allégations
abusives sont rares et les conditions d’un contrôle efficace non entièrement
réunies, comme il l’a d’ailleurs déjà indiqué
dans son avis no 40 du 19 septembre 2002.
Dans ce contexte, il estime important de clarifier le
cadre réglementaire, en précisant notamment les procédures,
et de mettre en place un système de contrôle adapté, notamment
en matière de répartition des compétences et de régime
de sanctions.
Le Conseil considère que la proposition de règlement
européen présente en ce sens une avancée positive mais qu’elle
appelle diverses précisions et améliorations. Il souhaite donc proposer
une grille de lecture des versions présente et à venir du projet
de texte. 2. Dans l’attente d’une
harmonisation européenne,
encourager la mise en place d’une discipline professionnelle
Conformément à la recommandation 2
de son avis no 40, le Conseil estime qu’une harmonisation
européenne permettant de clarifier les règles, à la fois
pour les allégations nutritionnelles, fonctionnelles et de santé,
constitue dans son principe le meilleur objectif. Mais, dans l’attente des
dispositions communautaires qui, si elles ont bien été initiées,
ne peuvent aboutir immédiatement, un guide ou un code de bonnes pratiques,
qui aurait pour objet d’instituer une discipline professionnelle, devrait
être élaboré dans une enceinte qui permette la concertation
entre les différents émetteurs de messages (producteurs, industriels,
distributeurs).
En outre, ce document devra être accessible à
tous les utilisateurs de ces messages, qu’il s’agisse d’entreprises
ou de consommateurs.
Incidemment, ce texte sera l’occasion de rappeler
l’organisation du dispositif réglementaire national, même si
demeurent les difficultés auxquelles la recommandation 3 de l’avis
no 40 propose de remédier.
Le travail parlementaire prévu en 2003 pour la
révision de la loi du 1er juillet 1998 relative
notamment au renforcement de la veille sanitaire des produits destinés
à l’homme devrait être l’occasion de résoudre les
problèmes organisationnels relevés par le Conseil.
Les délais raisonnables pour la réalisation
de ce guide ou code, compte tenu des éléments qui existent déjà
sur ce sujet mais qui n’ont pas fait l’objet d’une synthèse
bibliographique, sont évalués à trois mois. 2.1. Les
éléments constitutifs du guide de bonnes pratiques
Le guide de bonnes pratiques devrait être
constitué de deux volets :
un référentiel des justifications
à fournir et un référentiel d’évaluation de ces
justifications ;
un volet communication.
Les modalités d’élaboration de ces
deux outils relèveraient de deux processus différents :
Les référentiels des justifications à
fournir et d’évaluation de ces justifications devraient être
élaborés sous la maîtrise d’œuvre de l’Afssa
en concertation avec les administrations de contrôle et les acteurs de la
chaîne alimentaire.
Dans l’attente de l’élaboration de ces
référentiels, l’Afssa pourrait d’ores et déjà
mettre en ligne, sous une rubrique « allégations »,
les documents de référence qui servent de base à l’évaluation
scientifique (travaux du Conseil de l’Europe, textes du Codex alimentarius,
avis CEDAP, avis Afssa, liste bibliographique), dans la limite des dispositions
prévues par les décrets organisant le fonctionnement de l’Afssa.
Le volet communication serait à établir
par les professionnels dans le cadre du respect de la législation relative
à la publicité non trompeuse et à la présentation
des denrées alimentaires. Pour l’élaboration de ce volet, une
étape de concertation devra être prévue. Le CNA propose de
la conduire en veillant à associer les autorités de contrôle,
les instances d’évaluation ainsi que tous les autres acteurs de la
chaîne alimentaire intéressés par ce sujet.
A cet égard, le CNA estime que la recommandation
du BVP sur les allégations santé rendue publique le 12 novembre 2002
constitue une première étape. Il considère que la conception
du volet communication pourrait être une déclinaison sectorielle
de cette recommandation transversale aux allégations nutritionnelles, fonctionnelles
et de santé. 2.2. Les principes fondamentaux
à décliner dans le guide
de bonnes pratiques de communication et dans les référentiels
Le guide de bonnes pratiques devrait contenir des
éléments concrets permettant à chacun de trouver des réponses
précises aux questions qu’il se pose et reprendre notamment les travaux
réalisés, tant au plan international que national, compatibles avec
un haut niveau de protection des consommateurs (Codex alimentarius, Conseil
de l’Europe, Afssa, Afssaps, etc.).
Les membres du CNA estiment toutefois que les règles
qui seront étayées, déclinées et précisées
dans ces outils doivent être d’emblée énoncées
explicitement : 2.2.1. Les principes pour
l’élaboration
du volet « justification » - Des
preuves scientifiques doivent être réunies pour montrer que l’effet
allégué est significatif dans des conditions normales d’utilisation
du produit ;
- Les caractéristiques nutritionnelles,
la portion recommandée ou raisonnablement consommée, les conditions
d’utilisation et le mode de consommation sont des éléments
qui doivent être pertinents par rapport aux besoins nutritionnels de la
cible visée ;
- Il est nécessaire de démontrer
qu’il existe, concernant la ou les substances fonctionnelles visées
par l’allégation, soit un problème nutritionnel avéré,
soit un risque potentiel significatif qu’une consommation appropriée
d’aliments courants peut écarter ;
- Il est nécessaire de démontrer
que la ou les substances fonctionnelles sur lesquelles porte l’allégation
sont présentes en quantité suffisante et en qualité pertinente
jusqu’à la date limite de conservation, dans des conditions de conservation
normalement prévisibles. 2.2.2. Les principes
pour l’élaboration
du volet « communication » - L’allégation
ne doit pas perturber les repères nutritionnels communément admis
en ce qui concerne les caractéristiques des grandes catégories d’aliments ;
- L’allégation ne doit pas faire
croire que le produit aurait des caractéristiques particulières
alors que tous les produits de la même famille ont des caractéristiques
similaires ;
- L’allégation ne doit pas être
de nature à susciter des craintes ou des attentes susceptibles de biaiser
les comportements alimentaires. Ainsi, l’allégation ne doit ni donner
à penser que l’état de santé du consommateur se trouverait
affecté s’il n’utilisait pas le produit qui porte l’allégation,
ni encourager la consommation excessive d’un produit qui pourrait perturber
l’équilibre nutritionnel ou la santé ;
- Le message ne doit pas donner à penser
que le produit permet seul d’obtenir un résultat alors que ce résultat
est le produit conjoint d’autres facteurs, notamment le choix d’une
alimentation diversifiée ou le simple respect d’une bonne hygiène
de vie ;
- Sauf lorsqu’une alimentation spécifique
est requise pour répondre aux besoins nutritionnels particuliers d’une
catégorie de personnes, la nécessité d’une alimentation
diversifiée et d’une bonne hygiène de vie devrait être
rappelée en relation ou dans le même champ visuel que l’allégation
et dans des conditions convenables de présentation ou de lisibilité.
Le Conseil estime que les bonnes pratiques de communication
doivent concerner au tout premier chef les aliments de consommation courante mais
également tout produit porteur d’allégation qui doit satisfaire
par ailleurs les dispositions spécifiques existantes (produits diététiques,
compléments alimentaires, etc.).
En outre, le Conseil recommande que l’utilisation
d’allégations santé n’aille pas à l’encontre
des messages délivrés dans le cadre des campagnes publiques relevant
de la politique nutritionnelle définie au niveau national.
Le Conseil constate que plusieurs des règles énoncées
pour la bonne information du consommateur sont convergentes avec la recommandation
du BVP publiée le 12 novembre 2002 et contiennent divers éléments
complémentaires pour aller vers un guide plus complet. 3. Examen
de la proposition de règlement
du Parlement et du Conseil européens Le
Conseil s’est délibérément situé dans l’optique
d’une critique constructive à même d’apporter aux autorités
qui auront à conduire la négociation les éléments
constitutifs d’une position qui pourrait être défendue par la
France. Dans cette perspective, il propose un examen du premier projet de règlement
du Parlement et du Conseil européens de juillet 2002 (1832/2002) concernant
les allégations nutritionnelles, fonctionnelles et relatives à la
santé à propos des denrées alimentaires qui a fait l’objet
d’une large concertation pendant l’été 2002 et connaîtra
nécessairement des aménagements tout au long du processus de validation
interne au sein de l’institution européenne. Une nouvelle proposition
de la Commission est envisagée pour 2003.
L’objectif de la Commission européenne à
travers ce texte est d’assurer un haut niveau de protection des consommateurs,
de faciliter la libre circulation des marchandises, d’accroître la
sécurité juridique des opérateurs économiques et de
favoriser une concurrence loyale dans le secteur alimentaire. Le projet actuel,
plus ambitieux que celui envisagé initialement, couvre un champ d’application
large incluant les allégations santé. Le CNA note toutefois que
le projet de règlement, comme la révision qu’il a lui-même
adoptée le 19 septembre 2002, traite seulement un aspect particulier
de la communication nutritionnelle, celui des allégations faisant un lien
entre alimentation et santé, et non l’ensemble des démarches
de marketing qui s’appuient notamment sur des articles de presse.
Par ailleurs, puisque l’article 95 du traité
CE constitue la base juridique de ce texte, l’objectif qui consiste à
assurer un haut niveau de protection des consommateurs, notamment en matière
de santé, devrait être rappelé.
En outre, et a fortiori dans un contexte de perspective
d’élargissement de la Communauté européenne, la référence
à la nécessité de mettre en place un dispositif de surveillance
communautaire fait défaut.
Enfin, le CNA souhaiterait connaître les intentions
de la Commission européenne en matière de politique de santé
liée à la nutrition pour avoir une plus grande visibilité
de l’articulation de ce texte avec les politiques nutritionnelles conduites
par les Etats membres. Il observe que les notions de prévention et de promotion
de la santé ne sont pas abordées.
Le projet de la Commission est articulé autour
des thèmes suivants, que le CNA a étudiés successivement
après avoir rappelé les principes qu’il avait adoptés
dans sa révision adoptée le 19 septembre 2002 :
Champ d’application ;
Principes généraux applicables
à toutes les allégations ;
Définitions ;
Allégations interdites ;
Allégations nutritionnelles ;
Allégations fonctionnelles ;
Allégations santé ;
Justifications ;
Procédures ;
Protection de l’innovation. 3.1. Champ
d’application Le principe
posé par le CNA est que les dispositions communautaires doivent s’appliquer
à toutes les formes d’utilisation des allégations santé
dans la publicité, quels que soient les supports et les denrées
alimentaires, de telle manière que soient logiquement concernés
tous les aliments de consommation courante.
Comme il a été indiqué ci-dessus,
le projet couvre un champ large, néanmoins, pour des raisons de lisibilité,
il conviendrait de préciser l’articulation avec d’autres textes
(cf. note 1) , notamment ceux relatifs aux denrées alimentaires destinées
à une alimentation particulière, aux compléments alimentaires
et aux nouveaux aliments et nouveaux ingrédients alimentaires, etc.
Toute publicité sur ces produits, qu’elle
soit à destination des consommateurs ou des professionnels de santé,
entre dans le champ du règlement. Si le CNA approuve ce champ très
large, il suggère que la formulation des messages soit appréciée
en fonction des cibles éventuellement visées.
Le règlement devrait s’appliquer à
tout produit et à toute allégation, que le message soit individuel
ou collectif, et quel que soit l’émetteur (personne physique, association,
entreprise privée, etc.). S’il va de soi que les pouvoirs publics
peuvent, sinon doivent, s’inspirer des principes qui sous-tendent le projet
de règlement pour les campagnes officielles, le Conseil rappelle que ce
projet de texte est d’abord relatif aux échanges commerciaux dès
lors qu’il vise la libre circulation des biens au sein du marché intérieur,
la sécurité juridique pour les acteurs économiques, la concurrence
loyale dans le domaine des aliments. 3.2. Principes
généraux applicables à toutes les allégations
Le projet de règlement pose plusieurs principes
applicables à toutes les allégations :
« Les allégations nutritionnelles,
fonctionnelles et relatives à la santé ne doivent pas être
trompeuses, susciter des doutes sur les denrées qui n’en portent pas,
affirmer ou impliquer qu’une alimentation équilibrée et variée
ne peut fournir des nutriments en quantité appropriée ;
Les effets nutritionnels ou physiologiques
doivent s’avérer bénéfiques ;
La substance faisant l’objet de
l’allégation doit être présente en quantité suffisante
pour produire l’effet affirmé ;
La quantité de produit raisonnablement
susceptible d’être consommée doit apporter une quantité
substantielle du nutriment objet de l’allégation pour produire l’effet
affirmé ;
Les effets bénéfiques
avancés doivent être compris par le consommateur « moyen »
(cf. note 2) ;
Les allégations doivent se référer
à la denrée prête à être consommée selon
les instructions du fabricant. »
Le CNA estime que, si ces principes sont effectivement
très importants, ils ne permettent pas de poser une doctrine claire et
complète en matière d’évaluation des justifications,
de dispositif d’encadrement et de sanctions. En particulier, la notion de
référentiels des justifications et d’évaluation de ces
justifications à fournir ne figure pas dans le projet ; les principes
fondant une répartition des compétences entre les instances européennes
et celles des Etats membres ne sont pas évoqués ; l’idée
d’une proportionnalité entre le niveau d’exigences à respecter
par l’utilisateur et la force ou le degré d’innovation de l’allégation
n’est pas un principe énoncé en tant que tel.
En outre, le règlement ne prévoit pas de
régime de sanctions, celui-ci restant de l’initiative des Etats membres.
Conformément à la recommandation 7 de l’avis no 40
adopté par le CNA le 19 septembre 2002, un dispositif national
devrait être prévu pour qu’il soit possible, notamment aux instances
de contrôle mais aussi aux concurrents, aux associations de consommateurs
et organisations professionnelles, d’agir en référé
au tribunal civil de sorte que la cessation de la publicité et le retrait
des produits correspondants soient immédiats.
Par ailleurs, le CNA estime que tout projet communautaire
devrait au moins viser les dispositions relatives à la publicité
non trompeuse, à l’étiquetage et à la présentation
des aliments. Cette attente est partiellement satisfaite ; cependant, l’obligation
de délivrer une information loyale et complète aux consommateurs,
instituée par les directives CE 2000/13 relative à l’étiquetage
et 90/46/CEE relative à l’étiquetage nutritionnel devrait aussi
être visée.
Le projet instaure une obligation d’étiquetage
nutritionnel complet en cas d’allégation ainsi qu’une mention
rappelant la nécessité d’un « régime équilibré ».
Le Conseil préconise que soit également ajouté le mot
« et varié » et qu’en langue française,
le terme « régime » soit remplacé par
le terme : « alimentation ».
Le CNA estime que, pour assurer une protection convenable
des consommateurs, le processus aboutissant à ce qu’il puisse être
fait usage d’allégations devrait prendre en compte tout ou partie
des éléments suivants, étant entendu que le niveau de contrainte
doit être proportionné à la force et au degré d’innovation
de l’allégation : vérification de la présence
de justificatifs de l’effet allégué ; vérification
de la pertinence des justifications ; établissement d’une liste
positive d’allégations ou de propriétés alléguées
en admettant le principe que ces allégations ou propriétés
sont utilisables sans nouvelle justification scientifique dans la mesure où
elles ne sont ni interprétées ni reformulées ; validation
scientifique a priori de l’allégation ou des propriétés
alléguées innovantes ne figurant pas déjà sur le registre
communautaire ; nécessité de démontrer l’existence,
dans la population, soit d’un problème nutritionnel avéré,
soit d’un risque potentiel qu’une consommation appropriée d’aliments
courants peut écarter ; choix judicieux des aliments porteurs d’allégations.
Dans la mesure où le choix d’un aliment s’inscrit
dans un régime alimentaire global, il peut être discutable de conférer
à l’évaluateur des prérogatives en matière de
choix des aliments porteurs d’allégations. Le projet communautaire
devrait tout d’abord poser le principe que, si des désordres alimentaires
préoccupants en matière de santé publique, constatés
au terme d’un laps de temps prédéterminé, peuvent être
rattachés à l’utilisation inopportune de certains aliments
comme vecteurs d’allégations, le choix de l’aliment vecteur devrait
alors être porté dans le champ de l’évaluation. Le projet
de règlement devrait en conséquence prévoir les instruments
d’observation adéquats.
D’ores et déjà, et sous forme de recommandation,
il pourrait être demandé aux utilisateurs de s’attacher à
un choix judicieux des aliments porteurs d’allégations. 3.3.
Définitions Le
principe retenu par le CNA est que le consommateur puisse disposer d’informations
fiables et compréhensibles.
Le projet de règlement, qui ne reprend pas totalement
les définitions élaborées dans d’autres enceintes, en
particulier au sein du Codex Alimentarius, propose une classification qui n’est
ni la plus simple, ni la plus claire. A cet égard, le CNA estime souhaitable
de lever les ambiguïtés que comporte le projet par comparaison aux
définitions adoptées au sein du Codex, notamment celles portant
sur la frontière médicament/aliment. Il propose aussi d’expliciter
les notions d’« amélioration de fonction » et
de « diminution de facteur de risque de maladie » ainsi
que la différence entre une allégation fonctionnelle et une allégation
d’amélioration de fonction. 3.4. Allégations
interdites Le CNA a rappelé
l’importance d’interdire les allégations thérapeutiques
directes pour assurer une distinction claire entre le médicament et l’aliment,
et pour ne pas inciter à médicaliser l’alimentation.
Si le projet de règlement envisage bien l’interdiction
de toutes les allégations relatives à la santé autres que
les allégations relatives à l’amélioration d’une
fonction et les allégations de réduction d’un facteur de risque
de maladie, il envisage également d’interdire les allégations
faisant référence à des effets bénéfiques généraux,
non-spécifiques d’un nutriment ou d’une denrée alimentaire
ainsi que les allégations nutritionnelles, fonctionnelles ou relatives
à la santé faisant référence aux fonctions psychologiques
et comportementales.
L’interdiction de principe des allégations
générales n’est vraisemblablement pas adaptée à
la situation existante dans la mesure où elle conduira à écarter
un « langage populaire » généralement bien
compris et déplacera les allégations dans un registre plus « médicalisé ».
Un principe alternatif visant à ne pas admettre des « avantages
santé » trop généraux qui ne pourraient pas être
scientifiquement attribués aux produits qui les portent serait, sans doute,
meilleur.
L’interdiction également totale des allégations
relatives à des effets psychologiques ou comportementaux est potentiellement
une source de conflits pour les services de contrôle et les industriels
dans la mesure où un assez grand nombre de produits traditionnels revendiquent
des effets psychologiques ou comportementaux, notamment en ce qui concerne le
sommeil, le stress, etc. Une interdiction totale est donc vraisemblablement peu
réaliste et, le cas échéant, problématique si l’objectif
de ne pas trop « médicaliser » la population est
recherché.
Partant du principe qu’un effet psychologique imputable
à une substance passe par un effet physiologique, une procédure
préalable reposant sur une évaluation scientifique doit permettre
de ne pas écarter cette famille d’allégations par principe.
Il est proposé de considérer les allégations psychologiques
comme des allégations santé. 3.5. Allégations
nutritionnelles Les principes
retenus par le CNA pour pouvoir bénéficier d’une allégation
nutritionnelle sont de pouvoir justifier de l’effet nutritionnel ou physiologique
bénéfique du nutriment considéré, d’une quantité
et d’une qualité suffisante du nutriment considéré pour
produire l’effet allégué, d’apports suffisants par la
consommation d’une quantité raisonnable (cf. note 3) de l’aliment
vecteur, de la bonne information et compréhension de la population cible.
Le projet communautaire prévoit en annexe du
règlement une liste des allégations nutritionnelles autorisées
et des conditions spécifiques pour leur utilisation, et sa révision
périodique en fonction de l’avancée des connaissances. Sur
le principe, le CNA approuve cette proposition en particulier l’évolutivité
d’une telle liste.
Il considère toutefois que les allégations
nutritionnelles quantitatives et/ou comparatives ne devraient logiquement porter
que sur des nutriments pour lesquels ont été établis des
apports de référence (AJR) pour ne pas encourager une transformation
des consommations alimentaires sans pouvoir en évaluer les effets sur la
santé. A défaut d’apports de référence, seules
les allégations descriptives paraissent adaptées (contient du, source
de, etc.). 3.6. Allégations fonctionnelles
Le CNA distingue parmi les allégations fonctionnelles
celles déjà admises et les allégations innovantes.
Le projet européen, qui ne prévoit pas cette
distinction, renvoie la régulation de toutes les allégations fonctionnelles
à la compétence des Etats, la Communauté européenne
n’intervenant qu’à titre d’arbitrage en cas de contestation.
Le projet distingue toutefois opportunément, parmi les allégations
fonctionnelles, celles qui décrivent le rôle physiologique de l’élément
nutritif considéré sur les fonctions normales de l’organisme
de celles qui revendiquent une amélioration d’une fonction physiologique.
Le Conseil estime important que, comme le propose le projet de règlement,
cette dernière catégorie soit intégrée à la
catégorie des allégations santé.
Le CNA propose que, pour des raisons de sécurité
juridique des opérateurs, d’harmonisation des pratiques entre les
Etats et d’efficacité, un système dual soit retenu :
Pour les propriétés fonctionnelles déjà
admises sur leur territoire national, une procédure simplifiée devrait
permettre aux Etats membres de les faire inscrire sur le registre communautaire
avant l’entrée en vigueur du règlement CE. Toute utilisation
d’une allégation relative à ces propriétés pourrait
se faire directement.
Dans l’attente de l’adoption du règlement
communautaire, le CNA propose que soit dressé un inventaire national des
propriétés fonctionnelles des aliments ou de leurs constituants
admises scientifiquement.
Pour les propriétés fonctionnelles innovantes,
le pétitionnaire devrait soumettre un dossier de justification des effets
allégués à l’autorité scientifique compétente
et notifier avant la première communication l’usage et le libellé
de son allégation à l’autorité administrative nationale
compétente en matière de contrôle. Cette notification serait
accompagnée des éléments justificatifs de la validation préalable
des propriétés alléguées par l’instance scientifique
reconnue. L’absence de notification préalable serait sanctionnable
et assortie d’une possibilité de demander en justice la cessation
immédiate de la publicité. En outre, une procédure devrait
être conçue pour qu’une propriété fonctionnelle
innovante validée par l’autorité scientifique puisse, après
un laps de temps prédéterminé pour assurer la protection
de l’innovation, être inscrite sur le registre communautaire en précisant
bien s’il s’agit d’une allégation générique
ou d’une allégation spécifique. 3.7. Allégations
santé Le CNA a retenu
comme principes, dans son avis no 40, le choix judicieux des aliments
porteurs d’allégations, la nécessité de démontrer
l’existence, dans la population, soit d’un problème nutritionnel
avéré, soit d’un risque potentiel à prendre en considération
et la protection du consommateur à travers la compréhension de l’allégation
et de son contexte.
Pour les allégations santé, le projet de
règlement introduit une autorisation a priori systématique, délivrée
par la Commission européenne sur la base, notamment, de l’avis rendu
par l’Autorité alimentaire européenne directement sollicitée
par le pétitionnaire. L’avis rendu par l’AESA porte à
la fois sur la justification scientifique de l’effet allégué
et sur la formulation de l’allégation.
Le Conseil relève que la sollicitation directe
de l’AESA par le pétitionnaire, qui apparaît comme la première
étape du processus proposé, peut, lorsqu’il existe des Agences
nationales d’évaluation des risques nutritionnels, poser problème
dans la mesure où ces dernières ont nécessairement une connaissance
plus approfondie des particularités de la population ciblée.
Le CNA est d’ailleurs favorable à ce qu’une
doctrine claire de répartition des compétences sur ce sujet précis
des allégations santé entre agences nationales et AESA soit établie,
par exemple à la faveur de l’examen du projet de règlement.
Cette demande se justifie par le constat que si les agences nationales et l’Autorité
européenne ont jusqu’alors été présentées
comme des instances chargées de l’évaluation des risques, il
s’agit en l’espèce d’évaluer également des
bénéfices.
Le CNA propose que, par parallélisme avec le cas
des allégations fonctionnelles, un système dual soit retenu :
Pour les propriétés santé déjà
admises sur leur territoire, une procédure simplifiée devrait permettre
aux Etats membres de les faire inscrire sur le registre communautaire avant l’entrée
en vigueur du règlement CE, après validation par l’AESA, ainsi
que l’ensemble des allégations préalablement utilisées
pour rendre compte de ces propriétés. L’utilisation d’une
allégation inscrite sur ce registre devrait s’accompagner d’une
notification à l’autorité administrative nationale compétente
en matière de contrôle.
Dans l’attente de l’adoption du règlement
communautaire, le CNA propose que soit dressé un inventaire national des
propriétés santé admises scientifiquement et des allégations
correspondantes.
En outre, une procédure devrait être prévue
pour permettre l’évolution de la liste de formulations possibles,
sur proposition des Etats membres, dès lors qu’ils estiment que d’autres
libellés peuvent, dans leur langue, rendre compte de la propriété
considérée avec le même niveau de compréhension des
consommateurs que ceux figurant déjà sur la liste.
Pour les propriétés santé innovantes
et les allégations correspondantes, le Conseil est favorable à une
autorisation préalable de la Commission européenne après
avis des autorités scientifiques compétentes sur la justification
scientifique de l’allégation et sur la pertinence du (ou des) libellé(s)
proposé(s). Cependant, il propose que la demande du pétitionnaire
ne soit pas adressée directement à l’AESA, comme le prévoit
le projet de texte communautaire, mais à la Commission européenne
qui sollicitera elle-même les autorités scientifiques compétentes,
l’AESA et éventuellement les autorités scientifiques nationales.
En outre, le Conseil propose que la décision de la Commission européenne
soit non seulement publiée au JOCE et communiquée au pétitionnaire,
mais aussi notifiée aux autorités nationales en charge du contrôle.
L’utilisation d’allégations santé
innovantes en l’absence d’autorisation préalable serait sanctionnable
et assortie d’une possibilité de demander en justice la cessation
immédiate de la publicité.
En outre, une procédure devrait être conçue
pour qu’une propriété santé innovante et l’ensemble
des allégations correspondantes autorisées par la Commission européenne
puisse, après un laps de temps prédéterminé pour assurer
la protection de l’innovation, être inscrite sur le registre communautaire
en précisant si elle est générique ou spécifique. 3.8.
Justifications Le CNA
considère que la qualité d’un système repose sur les
référentiels établis, sachant que le degré d’exigences
devrait être proportionnel à la force et au degré de novation
de l’allégation. Ces exigences doivent être établies
à partir des travaux réalisés tant au plan international
que national compatibles avec un haut niveau de protection des consommateurs (Codex
Alimentarius, Conseil de l’Europe, Afssa, code de bonnes pratiques de la
CIAA, etc.).
Le Conseil constate que le projet de texte ne mentionne
pas ces référentiels pourtant indispensables aux fondements scientifiques
du système à mettre en place. Deux référentiels sont
donc à prévoir : un référentiel de justification
et un référentiel d’évaluation. 3.9.
Procédures Dans
le projet communautaire, l’articulation des compétences entre la Commission
européenne, l’AESA et les autorités nationales est encore imprécise.
Sur un plan général, le projet est encore éloigné
des citoyens européens dans la mesure où rien n’est prévu
en matière de transparence des référentiels ou de droit des
usagers dans la procédure à double tête Commission/AESA.
La position du document en matière de publicité
peut donner lieu à des interprétations disparates et mériterait
d’être précisée sachant qu’une pure compétence
communautaire n’est guère concevable en raison des traditions nationales
en matière d’alimentation. Le contrôle de la publicité
non trompeuse étant confié aux autorités nationales, le système
envisagé doit être en pleine cohérence avec l’existant.
Le CNA estime que la proportionnalité entre, d’une
part, les exigences et, d’autre part, la force et le degré d’innovation
des allégations pourrait être améliorée : le système
devrait prévoir des exigences graduelles entre les allégations nutritionnelles
pour lesquelles un contrôle a posteriori semble convenir et
les allégations santé innovantes pour lesquelles une autorisation
préalable délivrée par la Commission européenne sur
la base de l’avis des autorités scientifiques compétentes et
assortie d’une notification à l’autorité en charge du
contrôle devrait être la règle.
Les procédures d’autorisation des allégations
par l’inscription sur une liste positive ou par la délivrance d’une
autorisation spécifique doivent être accessibles à l’ensemble
des acteurs économiques, incluant les consommateurs, et transparentes quant
aux référentiels de justification et d’évaluation.
Pour les opérateurs, les exigences du projet de
règlement s’avèrent très lourdes et de nature à
perturber les règles de la concurrence dans la mesure où il est
prévu l’obligation de traduction dans toutes les langues de l’Union
européenne et la vérification de la bonne compréhension des
messages dans chaque pays. Le Conseil estime qu’il serait plus logique, et
moins contraignant, de s’en tenir aux seuls pays de commercialisation envisagés. 3.10.
Protection de l’innovation Le
CNA constate que ce sujet n’est abordé ni dans l’exposé
des motifs, ni dans le texte lui-même. Afin d’encourager la recherche
et l’innovation, il considère que le règlement devrait prévoir
soit un laps de temps prédéterminé avant inscription d’une
allégation innovante sur le registre communautaire, soit la possibilité
d’autoriser l’emploi d’allégations par le biais de décisions
individuelles au lieu de décisions réglementaires. Cela permettrait
aux pétitionnaires de bénéficier de l’exclusivité
de toute allégation innovante. Cette procédure pourrait être
mise en œuvre dans les cas où l’innovation a besoin d’être
protégée. *
* * Ce
texte constitue la limite extrême des efforts que les membres du CNA sont
prêts à consentir pour parvenir à une position consensuelle
sur laquelle les autorités publiques pourront se fonder pour arrêter
une position française sur le sujet des allégations nutritionnelles,
fonctionnelles et de santé. *
* * Avis
adopté, par vote électronique, à l’unanimité
des suffrages exprimés moins trois abstentions (CFCA, UFCS, Confédération
paysanne) et un vote opposé (Alliance 7). 4.
Constitution du groupe de travail Rédacteurs :
M. Nairaud (DGAl) ; Mlle Suberville (DGAl).
Collège consommateur : Mme Guillon (UFCS) ;
M. Andrault (CLCV) ; M. Benoist du Sablon (ORGECO) ; M. Orphelin
(Léo, Lagrange) ; M. Sentenac (AFOC).
Collège transformation : Mme Costes (ANIA) ;
Mme Gailing (ANIA) ; Mme Gérard (CFCA) ; M. Allain
(Alliance 7) ; M. Kozlovsky (CFCA).
Collège restauration : M. Germain (CCC).
Collège distribution : M. Rogge (FCD).
Collège scientifique : M. Martin (Afssa) ;
M. Volatier (Afssa).
Représentants des administrations : Mme Clemente
(DGS) ; Mme Rioux (DGCCRF) ; M. Merel (DGAl).
Invités : M. Soroste ; Mme Campion
(Digitip).
NOTE (S) : (1)
Directive 89/398 relative aux denrées alimentaires destinées à
une alimentation particulière ; Directive 2002/46 relative aux compléments
alimentaires ; Règlement 258/97 concernant les nouveaux aliments et
nouveaux ingrédients alimentaires. (2) La terminologie
« consommateur moyen » et « moyennement
avisé » relève des arrêts de la Cour de justice
de la Communauté européenne. (3) S’entend
comme une consommation proche des moyennes observées. |
