NOR : ECOC0300021S
Le Conseil de la concurrence (section IV),
Vu la lettre enregistrée le 19 janvier 1998,
sous le numéro F 1009, par laquelle Me Claude Vial,
avocate, a saisi le Conseil de la concurrence de pratiques reprochées au
barreau des avocats d’Albertville ;
Vu le livre IV du code de commerce relatif à
la liberté des prix et de la concurrence, le décret no 86-1309
du 29 décembre 1986 modifié et le décret no 2002-689
du 30 avril 2002 fixant les conditions d’application du livre IV
du code de commerce ;
Vu les observations présentées par le barreau
d’Albertville et le commissaire du Gouvernement ;
Vu les autres pièces du dossier ;
La rapporteure, la rapporteure générale
adjointe, le commissaire du Gouvernement et les représentants du barreau
des avocats d’Albertville entendus au cours de la séance du 19 novembre 2002,
Me Claude Vial ayant été régulièrement
convoquée ;
Les représentants du Conseil national des barreaux
entendus conformément aux dispositions de l’article L. 463-7
du code de commerce,
Adopte la décision fondée sur les constatations (I)
et les motifs (II) ci-après exposés : I. - CONSTATATIONS
A. - La profession d’avocat et sa réglementation
en matière d’assurance 1. La
profession d’avocat est régie par la loi no 71-1130
du 31 décembre 1971 portant réforme de certaines professions
judiciaires et juridiques et par le décret no 91-1197 du
27 novembre 1991 organisant la profession d’avocat. La profession
est constituée en barreaux établis auprès des tribunaux de
grande instance. Chaque barreau est doté de la personnalité civile
et est administré par un conseil de l’Ordre. Les membres du conseil
de l’Ordre sont élus pour trois ans, au scrutin secret, par tous les
avocats inscrits au tableau du barreau, par les avocats stagiaires ayant prêté
serment avant le 1er janvier de l’année
au cours de laquelle a lieu l’élection et par les avocats honoraires
dudit barreau. A sa tête est élu pour deux ans un bâtonnier
qui représente le barreau dans tous les actes de la vie civile. Il lui
revient de prévenir ou, le cas échéant, de concilier les
différends d’ordre professionnel entre les membres du barreau et d’instruire
toute réclamation formée par les tiers.
2. Les missions du conseil de l’Ordre
sont définies par l’article 17 de la loi précitée.
Il a pour attribution de traiter toutes questions intéressant l’exercice
de la profession et de veiller à l’observation des devoirs des avocats
ainsi qu’à la protection de leurs droits. Il est, en particulier,
tenu « d’arrêter et, s’il y a lieu, de modifier
les dispositions du règlement intérieur, de statuer sur l’inscription
au tableau des avocats (...) d’exercer la discipline (...) de maintenir
les principes de probité, de désintéressement, de modération
et de confraternité sur lesquels repose la profession et d’exercer
la surveillance que l’honneur et l’intérêt de ses membres
rendent nécessaires (...) de veiller à ce que les avocats soient
exacts aux audiences et se comportent en loyaux auxiliaires de la justice ».
3. Selon les articles 22 et suivants de
la loi du 31 décembre 1971, le conseil de l’Ordre, siégeant
comme conseil de discipline, poursuit et réprime les infractions et fautes
commises par les avocats inscrits au tableau ou sur la liste du stage. Il agit,
soit d’office, soit à la demande du procureur général,
soit à l’initiative du bâtonnier. Le conseil de l’Ordre
peut suspendre provisoirement de ses fonctions l’avocat qui fait l’objet
d’une poursuite pénale ou disciplinaire. Dans les mêmes conditions
ou à la requête de l’intéressé, il peut mettre
fin à cette suspension. Les décisions du conseil de l’Ordre
en matière disciplinaire peuvent être déférées
à la cour d’appel par l’avocat intéressé ou par
le procureur général.
4. Aux termes de l’article 19 de la loi
précitée, « toute délibération ou décision
du conseil de l’Ordre étrangère aux attributions de ce conseil
ou contraire aux dispositions législatives ou réglementaires est
annulée par la cour d’appel, sur les réquisitions du procureur
général ». Peuvent également être déférées
à la cour d’appel, à la requête de l’intéressé,
les délibérations ou décisions du conseil de l’Ordre
de nature à léser les intérêts professionnels d’un
avocat. De la même façon, les décisions du conseil de l’Ordre
relatives à l’inscription au tableau ou sur la liste du stage, à
l’omission ou au refus d’omission du tableau ou de la liste du stage
peuvent, en vertu de l’article 20 de la même loi, être déférées
à la cour d’appel par le procureur général ou par l’intéressé.
5. En matière d’assurances professionnelles,
l’article 27 de la loi du 31 décembre 1971 édicte
deux obligations à la charge de l’avocat, celui-ci étant tenu,
d’une part, de se garantir des négligences et des fautes qu’il
peut commettre dans l’exercice de ses fonctions, d’autre part, de garantir
les tiers contre les risques liés au maniement des fonds qu’il reçoit :
« Il doit être justifié, soit
par le barreau, soit collectivement ou personnellement par les avocats, soit à
la fois par le barreau et par les avocats, d’une assurance garantissant la
responsabilité civile de chaque avocat, membre du barreau, en raison des
négligences et fautes commises dans l’exercice de leurs fonctions.
Il doit également être justifié d’une
assurance au profit de qui il appartiendra, contractée par le barreau ou
d’une garantie affectée au remboursement des fonds, effets ou valeurs
reçus.
Le bâtonnier informe le procureur général
des garanties constituées (...) »
6. L’article 205 du décret
du 27 novembre 1991, pris en application de la loi précitée,
fixe en son deuxième alinéa le montant minimum de la garantie de
responsabilité civile professionnelle :
« Tout avocat doit être couvert contre
les conséquences pécuniaires de la responsabilité civile
professionnelle, définie au premier alinéa de l’article 27
de la loi du 31 décembre 1971 précitée, par un
contrat souscrit auprès d’une entreprise d’assurances régie
par le code des assurances, soit collectivement ou personnellement par les avocats,
soit à la fois par le barreau et par les avocats.
Les contrats d’assurance ne doivent pas comporter
une limite de garantie inférieure à 2 000 000 F,
par année, pour un même assuré. Ils ne doivent pas prévoir
de franchise à la charge de l’assuré supérieure à 10
pour 100 des indemnités dues, dans la limite de 20 000 F.
La franchise n’est pas opposable aux victimes. »
7. L’article 207 du même décret
prévoit, en ce qui concerne l’assurance au profit de qui il appartiendra :
« L’assurance prévue au deuxième
alinéa de l’article 27 de la loi du 31 décembre 1971
précitée est contractée par le barreau auprès d’une
entreprise d’assurances régie par le code des assurances.
Elle garantit, au profit de qui il appartiendra, le remboursement
des fonds, effets ou valeurs reçus à l’occasion de l’exercice
de leur activité professionnelle par les avocats membres du barreau souscripteur ».
8. Ainsi, en vertu de la réglementation
applicable, la responsabilité civile professionnelle de l’avocat peut
être garantie dans le cadre d’un contrat individuel d’assurance
ou d’un contrat collectif d’assurance souscrit par le barreau. En revanche,
l’assurance relative au maniement de fonds, effets ou valeurs est obligatoirement
souscrite par le barreau dans le cadre d’un contrat collectif d’assurance. B. - Les
faits
1. Les pratiques dénoncées par la saisine 9. Me Vial
est inscrite au barreau d’Albertville depuis les années 1986/1987.
Le conseil de l’Ordre a souscrit, pour le compte des membres du barreau,
deux contrats collectifs d’assurance afin de garantir, d’une part, la
responsabilité civile professionnelle des avocats, d’autre part, les
risques liés au maniement de fonds.
10. Dans sa lettre de saisine, Me Vial
reproche au barreau d’Albertville d’avoir, en ce qui concerne le contrat
collectif d’assurance de responsabilité civile professionnelle, imposé
« un contrat collectif souscrit auprès d’un pool d’assurances
en interdisant de pouvoir s’assurer ailleurs » et de « profiter
en outre de sa position dominante pour faire contracter “à parts viriles”
sur des garanties qui n’entrent pas dans les obligations légales,
favorisant ainsi les cabinets à fort chiffre d’affaires au détriment
des structures les plus petites qui sont ainsi amenées à prendre
en charge les risques de leurs concurrents ».
11. Elle signale que le Conseil de l’Ordre
a refusé de prendre acte de sa volonté « de souscrire
ailleurs », et de son refus d’adhésion au contrat collectif.
Elle explique avoir entrepris des démarches pour s’assurer individuellement,
sans avoir pu aboutir à aucun résultat « (...) compte
tenu de la position de l’Ordre ».
12. S’agissant du contrat collectif d’assurance
de maniement de fonds, Me Vial reproche au barreau de souscrire
« un contrat qu’il reporte à parts viriles sous forme
de contrat d’assurance individuel, faisant là encore reporter la pleine
charge aux structures les plus petites qui potentiellement génèrent
moins de risques, compte tenu du nombre moins important des sommes en transit ».
13. Me Vial signale en outre
que le barreau impose le règlement de cotisations d’assurances qui
n’apparaissent pas obligatoires : CNBF prévoyance de base, CNBF
rente invalidité, APBF prévoyance complémentaire.
14. Ces pratiques sont, selon Me Vial,
constitutives d’entente et d’abus de position dominante prohibés
par les articles L. 420-1 et L. 420-2 du code de commerce. 2. Les
démarches engagées par Me Vial
15. Par lettre circulaire du 31 janvier 1997,
adressée aux avocats du barreau d’Albertville, la Caisse de règlements
pécuniaires des avocats (CARPA) de ce barreau les a informés que
la prime de responsabilité civile professionnelle de 1997 était
fixée à 8 840 F par avocat inscrit et à 5 135 F
par avocat stagiaire et que le montant de la garantie souscrite était de
14 500 000 F par sinistre.
16. A la suite de l’assemblée générale
qui s’est tenue le 18 février 1997, la CARPA a appelé
le montant des cotisations dues pour l’année 1997 et dont le total
s’élevait à 13 646 F pour les avocats inscrits au tableau,
suivant le détail ci-après :
Responsabilité civile 8 000 F
(au lieu de 8 840 F)
Insolvabilité maniement de fonds 3 000 F
CNBF : prévoyance de base 1 053 F
CNBF : rente d’invalidité 180 F
APBF : prévoyance complémentaire 1 413 F
Total (avocats inscrits âgés de moins de
60 ans) 13 646 F
17. Par lettre du 25 février 1997
adressée au bâtonnier de l’Ordre des avocats d’Albertville,
Me Vial s’est étonnée du montant réclamé
au titre de la prime d’assurance de responsabilité civile ainsi que
du montant de la garantie souscrite à ce titre, alors qu’elle n’avait
jamais connu de sinistre, et a revendiqué le droit de souscrire une assurance
individuelle :
« ...Je reçois, comme tous les confrères,
la demande en paiement concernant l’assurance responsabilité civile
et suis surprise à plusieurs titres. Tout d’abord, le montant qui
nous est réclamé est supérieur à celui préalablement
annoncé ;
Je découvre ensuite que je suis assurée
à concurrence d’un montant que je n’obtiendrai jamais, même
en additionnant tous les dossiers exécutés jusque-là, et
peut-être même jusqu’à la fin de ma carrière, alors
que, comme bon nombre de mes confrères, je n’ai pas eu le moindre
sinistre ;
Mais tout cela ne serait rien, s’il y avait une
obligation légale, ce que je me suis empressée de vérifier ;
Là, je dois avouer que ce n’est plus de
la surprise, mais un sentiment d’avoir été quelque part abusée
depuis plusieurs années ;
En effet, que ce soit dans le cadre de la loi de 1971
(article 27) ou dans le cadre de notre règlement intérieur,
la liberté nous est laissée de contracter individuellement. Et si
les Compagnies françaises ont cru pouvoir se réunir pour imposer
un montant minimum et leur tarif, il y a d’une part la possibilité
de saisir la Concurrence et les Prix et, d’autre part, de s’adresser
à des Compagnies Européennes (Directive 22 juin 1988)... »
18. Le 14 avril 1997, le bâtonnier
de l’Ordre, Me Bochet, lui a répondu :
« Je note vos récriminations, mais
il m’aurait paru plus opportun que vous veniez les exposer lors de l’Assemblée
générale qui s’est tenue pour mettre en place et adopter le
budget provisionnel de l’année 1997 ;
Quoi qu’il en soit, la date d’échéance
de la police ne permet pas de revenir sur le passé et aucune disposition
n’ayant été prise avant le 30 septembre 1996, nous
sommes tenus à exécution pour l’année 1997, dans les
termes de la police générale souscrite par l’Ordre des Avocats
du Barreau et à laquelle vous adhérez par votre adhésion
au Barreau ;
Cette police prévoit une cotisation per
capita, selon l’effectif des avocats au 1er janvier
de chaque année, sans distinction de leur compétence, de leurs spécialités,
ni de l’importance de leur cabinet ;
Je n’ignore pas que vous êtes spécialisée
en droit de la famille, mais je dois vous indiquer à cet égard que
les plus gros sinistres enregistrés sont précisément consécutifs
à des procédures de divorce ;
Je m’attache actuellement, avec le Conseil de l’Ordre
et notre courtier, à étudier les possibilités d’une
modulation des primes, et les résultats de cette étude seront soumis
à l’Assemblée générale ;
Quoi qu’il en soit, pour l’année 1997,
vous êtes tenue, dans le cadre de l’obligation d’assurance prévue
par la loi, à exécuter le contrat souscrit par l’Ordre pour
l’ensemble du Barreau et, par conséquent, à vous acquitter
de l’appel de prime 1997, dont je vous précise toutefois qu’elle
a été ramenée à 8 000 F par avocat inscrit, suite
aux négociations en cours avec SGAP. »
19. Dans une nouvelle lettre adressée
au bâtonnier le 21 avril 1997, Me Vial écrit :
« (...) Enfin, concernant les assurances
prises par l’Ordre, je suis quelque peu dubitative quant aux capacités
de négociation. En effet, des renseignements que j’ai pu recueillir
par mes propres moyens, puisque l’Ordre refusait de le faire, il résulte
que vous voudriez que je sois garantie notamment :
pour des employés que je n’ai
pas et leurs véhicules ;
à hauteur de 10 000 000
frs si j’intoxique alimentairement mes clients, alors que je n’en ai
jamais nourris et n’ai pas l’intention de commencer ;
pour les archives déjà
assurées par l’assurance locaux ;
pour les maniements de fonds déjà
assurés par la CARPA.
Sans parler des chiffres d’affaires, sujet tabou,
et pourtant base de la définition du risque (...) ».
20. Ayant contacté un agent général
d’assurances des Mutuelles du Mans aux fins de souscrire un contrat individuel
d’assurance, Me Vial s’est vu répondre, le 24 avril 1997,
que « Les Mutuelles du Mans viennent de m’informer qu’elles
ne pratiquent pas la souscription individuelle de contrat pour ce type d’activité
(...). J’interroge une autre compagnie sur ce sujet et vous informerai de
la réponse qui me sera communiquée ».
21. En réponse à une convocation
à l’assemblée générale de l’Ordre, Me Vial
a écrit au bâtonnier, le 18 juin 1997 :
« (...) Ayant obtenu un courrier de la MGFA
(Mutuelle générale française d’assurance) précisant
que le contrat souscrit par l’Ordre a un caractère obligatoire, j’ai
dû en conséquence m’adresser à la direction départementale
et de la répression des fraudes (...) ».
22. La Direction départementale de la
concurrence de la Savoie, saisie par la plaignante, a effectivement indiqué
à cette dernière, par lettre du 22 mai 1997 :
« (...) comme le stipule clairement l’article 205
du code de procédure civile, tout avocat peut souscrire un tel contrat
auprès de l’entreprise d’assurances de son choix sans être
tenu de passer obligatoirement par l’assurance de groupe souscrite par votre
Ordre.
Sous réserve des dispositions du code des assurances,
l’affirmation selon laquelle il y a obligation d’assurance de tous les
intervenants auprès du bâtonnier du barreau me paraît de nature
à fausser le jeu de la concurrence (...) ».
23. Me Vial s’est également
adressée à l’Assemblée plénière des sociétés
d’assurances dommages (APSAD) qui lui a fourni les précisions suivantes,
par courrier du 3 juillet 1997 :
« (...) vous nous demandez de vous indiquer
quelles sont les sociétés d’assurances susceptibles de couvrir
votre risque de responsabilité professionnelle ainsi que le risque « maniement
de fonds » ;
Il est vrai qu’en général ces
contrats sont souscrits collectivement par les Barreaux pour le compte de leurs
membres ;
La conclusion de tels contrats permet, en principe,
une couverture minima et homogène des risques encourus et, par ailleurs,
de sensibles économies d’échelle ;
Toutefois, comme vous l’indique la Direction départementale
de la concurrence, vous avez la faculté de vous tourner vers l’assureur
de votre choix pour ce qui concerne le contrat d’assurance couvrant la responsabilité
professionnelle. En revanche, le contrat « maniement de fonds »
doit être souscrit par le Barreau ;
Si vous optez pour une assurance personnelle de responsabilité
civile, vous devrez vous adresser à un intermédiaire, agent ou courtier
d’assurances. Dans l’acte d’intermédiation, l’agent
représente une société d’assurances alors que le courtier
est le mandataire du preneur d’assurance et non pas celui d’une compagnie
particulière ;
Dans votre recherche d’un assureur, l’intermédiaire
d’assurance doit pouvoir vous indiquer quelles sont les sociétés
susceptibles d’accueillir votre demande, étant précisé
que chaque société d’assurances détermine librement
sa politique de souscription ».
24. Par lettre du 1er
décembre 1997, le bâtonnier de l’Ordre, Me Bochet,
a demandé à Me Vial de s’acquitter de ses cotisations
pour l’année 1997 (13 646 F) au titre des assurances de
responsabilité civile et des assurances CNBF et APBF.
25. Le 4 décembre 1997, Me Vial
a répondu en ces termes :
« (...) Je n’ai cessé de faire
connaître ma position et n’ai jamais obtenu de réponse claire
de la part du conseil de l’Ordre, alors que j’ai résilié
les contrats et me trouve dans l’impossibilité de souscrire un contrat
ailleurs du fait de la position adoptée par l’Ordre semble-t-il pour
cette année et les années futures ;
Par ailleurs, en ce qui concerne les autres assurances
(notamment APBF), je n’ai jamais eu le moindre élément permettant
de savoir si ce sont des cotisations obligatoires ou pas. Tout permettant de croire
qu’elles ne le sont pas, certains d’entre nous ayant contracté
ce type d’assurances par ailleurs, pourquoi les maintenir ? (...) ;
C’est pourquoi après mûre réflexion,
je laisse le soin à l’Assemblée générale de valider
le système actuel avec notamment pour conséquence de me faire passer
en Conseil de l’Ordre pour non-paiement des cotisations, ce qui me donnera
la possibilité de saisir le Conseil de la concurrence puisque là
au moins la position de l’Ordre sera officielle et indiscutable (...) ».
3. Les contrats collectifs d’assurance souscrits
par le barreau d’Albertville 26.
Selon les déclarations de Me Fournier-Bidoz, bâtonnier
en fonction au 1er janvier 1999, et de Me Bochet,
bâtonnier précédent, recueillies par procès-verbal
du 17 mai 2000, le barreau d’Albertville comprend quarante-neuf avocats
inscrits dont trois avocats stagiaires.
27. S’agissant de la couverture des risques liés
à l’exercice de la profession, Me Fournier-Bidoz et
Me Bochet ont déclaré :
« (...) Le barreau d’Albertville dispose,
en la personne de la SGAP, d’un courtier d’assurances chargé
de démarcher les compagnies d’assurances en vue de trouver les meilleurs
prix (à couverture identique) (...). A ma connaissance, aucun avocat
en France ne bénéficie d’une assurance individuelle. S’agissant
d’un risque difficile à gérer, peu de compagnies sont intéressées
par cette activité. Le taux de garantie moyen en France par les barreaux
d’importance équivalente à celui d’Albertville est compris
entre 12 et 15 millions de francs. Ce taux à Albertville est de 15 millions
de francs. Nous déplorons entre 2 et 5 sinistres par an. Les
risques de sinistres sont totalement indépendants de l’activité
du cabinet et de son importance en moyens humains ou financiers.
Une assurance collective par l’intermédiaire
du barreau permet de s’assurer que les avocats sont effectivement assurés
à un taux suffisant. Cela permet également d’être sûr
que tout le monde est couvert, y compris l’avocat qui arrive en cours d’année
alors qu’il ne cotisera pas cette année-là. L’Ordre paie
les cotisations d’assurance par avance puis les répercute, par l’intermédiaire
de la CARPA (Caisse de règlement pécuniaire des avocats), dont le
Président est Me Jean-Noël Chevassus et dont le siège
se situe à l’Ordre des avocats d’Albertville (...) ».
28. Me Vial a joint à sa saisine
les deux contrats collectifs d’assurance souscrits par le Conseil de l’Ordre
auprès des Mutuelles du Mans. Le premier, conclu le 25 septembre 1992,
à effet du 1er janvier 1992, garantit, notamment,
la responsabilité civile professionnelle et la responsabilité civile
d’exploitation des avocats. Le second, conclu le 17 juin 1993, à
effet du 1er janvier 1993, garantit le maniement des
fonds.
29. Le contrat de responsabilité civile est souscrit
pour une durée de un an, reconductible à chaque date anniversaire,
avec possibilité de résiliation moyennant un préavis de trois
mois. Ce contrat comporte les garanties suivantes :
la responsabilité civile professionnelle
et la responsabilité civile d’exploitation des avocats membres du
barreau, du bâtonnier du conseil de l’Ordre, des responsables, des
salariés et des membres des associations et des sociétés
professionnelles, du conseil de l’Ordre, de la Caisse des règlements
pécuniaires des avocats (CARPA) et du Centre de formation professionnelle ;
l’assurance des pertes, vols, disparitions,
falsifications, destructions des fonds, titres ou valeurs (hors champ de l’obligation
d’assurance prévue au deuxième alinéa de l’article 27
de la loi du 31 décembre 1971) ;
l’assurance des archives et des supports
d’information ;
l’assurance des dommages par catastrophes
naturelles.
30. Le second contrat assure le risque de maniement de
fonds (membres du barreau, membres d’une association et des sociétés
professionnelles, avocats exerçant au sein de bureaux secondaires, anciens
avocats) dans le cadre de l’obligation d’assurance prévue au
deuxième alinéa de l’article 27 de la loi du 31 décembre
1971. Le contrat est souscrit pour la durée de la société
apéritrice, les Mutuelles du Mans, avec la possibilité de le résilier
à chaque échéance annuelle moyennant un préavis de
trois mois au moins.
31. Pour l’année 1997, la prime de responsabilité
civile a été fixée à 8 000 F par avocat inscrit
et à 4 645 F par avocat stagiaire, pour un montant maximum garanti
par sinistre et par avocat de 14 500 000 F. La prime de la garantie
maniement de fonds a été fixée à 3 000 F par
avocat inscrit et à 2 100 F par avocat stagiaire. 4.
La mise en concurrence des sociétés d’assurance
par le barreau d’Albertville 32.
Il ressort des éléments figurant au dossier qu’en liaison avec
la SGAP, son courtier, le barreau d’Albertville a cherché à
assurer ses membres au meilleur coût contre les risques résultant
de leur responsabilité civile. Il a, à cet effet, résilié
le contrat collectif d’assurance souscrit auprès des Mutuelles du
Mans, à compter du 31 décembre 1998, « résiliation (...)
motivée par le fait qu’il a été mis en place un contrat
de référence sur le plan national ».
33. La SGAP, après avoir lancé un appel
d’offres auprès de plusieurs sociétés d’assurance,
a communiqué au bâtonnier d’Albertville la copie d’une
lettre, en date du 29 septembre 1998, adressée par elle au président
de la Conférence des barreaux Rhône-Alpes et à laquelle était
joint le texte d’un contrat négocié auprès de l’assureur
Commercial Union. Il était, notamment, indiqué dans cette correspondance :
« (...) Nous vous confirmons tout d’abord
que les termes du contrat sont identiques pour tous les Barreaux ;
Effectivement, nous avons adressé deux types de
correspondances aux Barreaux. Concernant la lettre adressée aux Barreaux
que nous avons en portefeuille, nous avons simplement précisé que
le contenu du contrat négocié auprès de Commercial Union
Assurances était identique à celui que nous avions négocié
auprès des Mutuelles du Mans Assurances, ce contrat prévoyant bien
entendu la garantie de l’Ordre, de ses services et de la Caisse de règlements
pécuniaires ;
En revanche, dans la lettre destinée aux Barreaux
non assurés par notre intermédiaire, nous avons apporté quelques
précisions concernant la définition des assurés ;
A la faveur de la présente, nous vous précisons
que nous recherchions depuis plusieurs années l’harmonisation des
conditions de garanties et de primes pour répondre aux vœux exprimés
par de nombreux Bâtonniers. Compte tenu de l’étroitesse du marché
de la Responsabilité Civile Professionnelle, aucune compagnie n’avait
jusqu’ici accepté d’étudier un tel schéma. Pour
la première fois et après consultation auprès des compagnies
susceptibles de s’intéresser à ce risque, nous avons reçu
quatre propositions fermes (...). Nous avons donc, au terme de notre appel
d’offres, répercuté la proposition qui nous semblait la meilleure,
à savoir celle formulée par Commercial Union Assurance (...). »
34. Les trois autres propositions émanaient
des sociétés AXA/UAP, Generali et Saint-Paul. C’est l’offre
de Commercial Union qui a été retenue par le conseil de l’Ordre
du barreau d’Albertville.
35. Le nouveau contrat, qui a pris effet au 1er janvier
1999, prévoit l’assurance de la « responsabilité
civile professionnelle », l’assurance de la « responsabilité
civile exploitation », l’assurance des « espèces,
titres et valeurs », l’assurance des « archives
et supports d’information » et la garantie des « dommages
par catastrophes naturelles ».
5. Les règlements intérieurs du barreau
d’Albertville 36.
Dans leurs déclarations du 17 mai 2000, Me Fournier-Bidoz,
bâtonnier en fonction au 1er janvier 1999 et
Me Bochet, bâtonnier précédent, ont précisé
que : « Le règlement intérieur du barreau d’Albertville
a été modifié, la nouvelle version étant entrée
en vigueur au 1er janvier 2000 (...). Dans l’édition
2000, nous avons ajouté l’article 5 bis relatif aux
garanties et obligations de l’avocat en matière d’assurance responsabilité
civile. De telles dispositions n’étaient pas prévues dans le
corps de normes fourni par le Conseil national du barreau et dont je vous remets
un exemplaire. Nous avons, par ailleurs, soumis notre projet de règlement
intérieur à ce CNB qui n’a fait aucun commentaire (...) ».
37. Le règlement intérieur en vigueur
jusqu’au 31 décembre 1999 comporte un article 3.3.1. aux
termes duquel : « L’avocat inscrit au Barreau d’Albertville
et l’avocat, y ayant un établissement secondaire, doit pouvoir justifier
à tout moment être régulièrement assuré au titre
de sa responsabilité civile professionnelle ».
38. L’article 5 bis du nouveau
règlement intérieur mis en vigueur le 1er janvier
2000 prévoit que :
« Le barreau d’Albertville a souscrit
pour le compte de ses membres une assurance responsabilité civile à
laquelle chaque avocat adhère obligatoirement du seul fait de son inscription.
La prime globale est réglée par le barreau ;
Chaque avocat est tenu de rembourser sa quote-part de
prime dans les conditions de délai et d’intérêts de retard
déterminées par délibération du Conseil de l’Ordre ;
L’avocat, dont la responsabilité civile professionnelle
est ou paraît être recherchée, doit avant de prendre
position faire par l’intermédiaire du Bâtonnier une déclaration
à la compagnie qui assure collectivement le Barreau ;
Chaque année, le barreau fait connaître à
ses membres le plafond de la garantie prévue ;
Lorsque l’intérêt du litige d’un
dossier particulier dépasse le plafond de la garantie souscrite par le
Barreau, l’Avocat doit souscrire une garantie complémentaire de responsabilité
civile directement auprès de l’assureur ;
Il en avise aussitôt le bâtonnier. »
C. Le grief notifié 39.
Au vu des éléments relevés ci-dessus, un grief a été
notifié au barreau des avocats d’Albertville, pour avoir mis en œuvre
une pratique consistant à obliger les membres du barreau à adhérer
au contrat collectif d’assurance des risques professionnels des avocats souscrit
par lui, pratique contraire aux dispositions de l’article L. 420-1 du
code de commerce en tant qu’elle a pour objet et pour effet de faire obstacle
au libre jeu de la concurrence en empêchant les avocats de faire appel à
l’assureur de leur choix pour assurer tant leur risque de responsabilité
civile professionnelle pour satisfaire à l’obligation d’assurance
que les risques propres à leur activité. II. - SUR
LA BASE DES CONSTATATIONS
QUI PRÉCÈDENT, LE CONSEIL Sur
la procédure :
Sur la
recevabilité de l’intervention accessoire du Conseil national du barreau
devant le Conseil de la concurrence :
40. Considérant que, par lettre du 15 novembre
2002, le Conseil national des barreaux (CNB), établissement public chargé
par l’article 21-1 de la loi du 31 décembre 1971 « de
représenter la profession d’avocat auprès des pouvoirs publics
et de veiller à l’harmonisation des règles d’usage de
la profession », a déclaré intervenir volontairement,
à titre accessoire, au soutien des prétentions du barreau d’Albertville ;
que dans le mémoire joint à cette lettre, le CNB se réfère,
en ce qui concerne la recevabilité de son intervention, aux dispositions
de l’article 330 du nouveau code de procédure civile (NCPC),
suivant lesquelles « L’intervention est accessoire, lorsqu’elle
appuie les prétentions d’une partie. Elle est recevable si son auteur
a intérêt, pour la conservation de ses droits, à soutenir
cette partie » ; qu’il se prévaut, en outre, des
termes d’un arrêt en date du 21 mai 1990, par lequel la cour d’appel
de Paris, statuant en matière de concurrence, a admis que le syndicat des
écrivains de langue française était recevable à intervenir
à titre accessoire devant elle dans un litige portant sur les conditions
de diffusion des œuvres littéraires, dès lors que « située
dans les limites et conditions fixées par les dispositions de l’article 330
du NCPC, son intervention se borne à soutenir les prétentions de
la société requérante aux fins d’assurer la conservation
de ses droits ».
41. Mais considérant que la procédure
devant le Conseil de la concurrence, autorité administrative indépendante,
n’est gouvernée ni par les dispositions du NCPC ni par les règles
applicables devant les juridictions administratives et qu’elle obéit
à ses règles propres, énoncées au titre VI du
livre IV du code de commerce ; que la possibilité pour les tiers
d’intervenir devant le Conseil n’est prévue par aucune disposition
et qu’au surplus, les parties à la procédure n’expriment
pas de « prétentions » que des tiers auraient
« intérêt à soutenir », au sens
de l’article 330 du NCPC, précité ; que l’application
de ce texte doit, en conséquence être écartée ;
42. Considérant, à l’inverse, que le
décret no 87-849 du 19 octobre 1987, qui régit
les recours exercés devant la cour d’appel de Paris contre les décisions
du Conseil de la concurrence, prévoit en son article 1er
que, « par dérogation aux dispositions du titre VI du livre II
du nouveau code de procédure civile, les recours sont formés, instruits
et jugés conformément aux dispositions ci-après » ;
qu’il résulte de cette rédaction que sont applicables les règles
du NCPC auxquelles il n’est pas dérogé par les dispositions
du décret, notamment l’article 554 de ce code lequel ouvre aux
personnes qui n’ont été ni parties ni représentées
en première instance, la faculté d’intervenir devant la cour
d’appel dès lors qu’elles y ont intérêt ;
43. Considérant qu’il résulte de ce
qui précède que l’intervention du CNB devant le Conseil de
la concurrence est irrecevable ; que, toutefois, les dispositions de l’article
L. 463-7, alinéa 2, du code de commerce permettent à ce
dernier d’entendre « toute personne dont l’audition lui
paraît susceptible de contribuer à son information »,
et que les représentants du CNB ont été entendus à
ce titre lors de la séance du 19 novembre 2002 ;
Sur
le fond :
En
ce qui concerne l’adhésion obligatoire des membres du barreau au contrat
collectif d’assurance de responsabilité civile professionnelle :
44. Considérant qu’aux termes de
l’article 27 de la loi du 31 décembre 1971, « il
doit être justifié, soit par le barreau, soit collectivement ou personnellement
par les avocats, soit à la fois par le barreau et par les avocats, d’une
assurance garantissant la responsabilité civile de chaque avocat membre
du barreau, en raison des négligences et fautes commises dans l’exercice
de leurs fonctions.(...) » ; qu’il s’agit d’une
disposition de caractère impératif édictée dans l’intérêt
de la protection des justiciables et dont le non respect par l’avocat entraîne,
en vertu de l’article 104 du décret du 27 novembre 1991,
son omission du tableau ou de la liste du stage ;
45. Considérant qu’en application
de l’article 27 précité, le barreau d’Albertville
a souscrit, le 25 septembre 1992, un contrat collectif d’assurance
de responsabilité civile professionnelle, reconductible chaque année
et a inclus les primes afférentes à ce contrat dans la cotisation
recouvrée auprès des avocats, en considérant que ceux-ci
étaient tenus d’exécuter le contrat souscrit pour l’ensemble
des membres du barreau et auquel ils adhéraient du fait même de leur
inscription ; que le 15 décembre 1998, ce barreau a conclu
avec la compagnie Commercial Union un nouveau contrat d’assurance responsabilité
comportant les mêmes garanties ; qu’une disposition introduite
dans l’article 5 bis du nouveau règlement intérieur
de ce barreau, mis en vigueur le 1er janvier 2000 précise
désormais de manière expresse que « Le Barreau d’Albertville
a souscrit pour le compte de ses membres une assurance responsabilité civile
à laquelle chaque avocat adhère obligatoirement du seul fait de
son inscription. La prime globale est réglée par le Barreau.
Chaque avocat est tenu de rembourser sa quote-part de
prime dans les conditions de délai et d’intérêts de retard
déterminées par délibération du Conseil de l’Ordre. »
46. Considérant que la cour d’appel
de Paris a jugé, dans un arrêt du 12 octobre 1999, Compagnie
nationale des experts et autres, que la pratique consistant, pour le Syndicat
français des experts professionnels en œuvres d’art et objets
de collection, à imposer à ses membres, par des clauses de ses statuts
et de son règlement intérieur, un contrat collectif d’assurance
de responsabilité civile constitue, en ce qu’elle prive chacun d’eux
de la possibilité de recourir à l’assureur de son choix et
dans des conditions librement négociées, une pratique prohibée
par les dispositions de l’article L. 420-1 du code de commerce ;
que toutefois, à la différence des experts d’art, dont la profession
n’est pas réglementée, les avocats sont soumis, en application
des dispositions de l’article 27 de la loi du 31 décembre 1971
précité, à une obligation d’assurance garantissant leur
responsabilité civile professionnelle, assurance qui, aux termes des mêmes
dispositions, peut être souscrite à titre collectif par le barreau ;
que dans ces circonstances, il convient d’examiner si la pratique relevée
est susceptible de bénéficier de l’exemption prévue
par les dispositions de l’article L. 420-4 (I) du code de commerce ;
Sur
l’application des dispositions de l’article L. 420-4 (I)
du code de commerce :
47. Considérant qu’aux termes
de cet article « Ne sont pas soumises aux dispositions des articles L. 420-1
et L. 420-2 les pratiques :
1. Qui résultent de l’application
d’un texte législatif ou réglementaire pris pour son application
(...). »
48. Considérant que, selon une jurisprudence
constante, les dispositions précitées ne trouvent à s’appliquer
que pour autant que les pratiques constatées sont la conséquence
directe et nécessaire de ces textes ; qu’il convient donc d’examiner
si la souscription, par le barreau en cause, d’une assurance collective de
responsabilité civile professionnelle obligatoire pour tous les avocats
membres de ce barreau, résulte directement et nécessairement de
l’application des dispositions de l’article 27 de la loi du 31 décembre 1971 ;
49. Considérant, en premier lieu, que
la 1re chambre civile de la Cour de cassation a, dans
deux arrêts respectivement en date des 5 octobre 1999 et 14 novembre 2001,
jugé (...), qu’il résulte des dispositions combinées
des articles 17 et 27 de la loi du 31 décembre 1971 et 205
du décret du 27 novembre 1991, qu’un conseil de l’Ordre
peut, sans excéder ses pouvoirs, décider que l’obligation d’assurance
de la responsabilité civile professionnelle devra être satisfaite
par une assurance collective à laquelle chaque avocat membre du barreau
sera tenu d’adhérer » ;
50. Considérant, en effet, que la loi
du 31 décembre 1971, qui a organisé et réglementé
la profession d’avocat, a donné mission, dans son article 17,
au conseil de l’Ordre de veiller à l’observation des devoirs
des avocats et, notamment, « de vérifier la constitution
des garanties imposées par l’article 27 (...) » ;
que les manquements dans l’exercice de ce contrôle seraient susceptibles
d’engager la responsabilité des conseils de l’Ordre vis-à-vis
des tiers qui en seraient victimes ;
51. Considérant que la mission de contrôle
qui est ainsi confiée aux conseils de l’Ordre ne pourrait, en pratique,
être efficacement remplie et pourrait même, dans certains cas, s’avérer
irréalisable s’il était loisible aux avocats qui peuvent, dans
certains barreaux, être en nombre très important (17 000, environ,
à Paris) de refuser d’adhérer au contrat collectif d’assurance
souscrit par l’Ordre, pour s’assurer individuellement auprès
du prestataire de leur choix ;
52. Considérant, tout d’abord,
qu’en pareil cas, la simple production, par les avocats ayant choisi ce parti,
d’attestations d’assurance ne pourrait constituer une justification
adéquate et que seuls la communication et l’examen détaillé
des contrats eux-mêmes permettraient de vérifier de manière
concrète la conformité de chaque police aux exigences de la loi
du 31 décembre 1971 et de son décret d’application,
notamment en ce qui concerne le montant minimum de la garantie, fixé par
l’article 205 du décret, à 2 000 000 F
par année et par assuré, ou encore, l’absence de clauses d’exclusion
de garantie faisant échec à ces exigences ;
53. Considérant, ensuite, qu’en
cas d’infraction constatée à l’obligation d’assurance,
suivie de la mise en œuvre de la procédure d’omission du tableau
ou de la liste du stage prévue aux articles 104 et suivants du décret
du 27 novembre 1991, on ne saurait exclure que la poursuite par l’avocat
contrevenant de son activité jusqu’à l’aboutissement de
ladite procédure puisse donner lieu à la survenance d’un sinistre,
non couvert par l’assurance et dont le justiciable supporterait le poids ;
54. Considérant, du reste, qu’en
pratique, compte tenu de l’étroitesse du marché de l’assurance
de responsabilité civile professionnelle et de la difficulté d’appréhender
ce risque, les avocats qui désireraient souscrire une assurance à
titre individuel se heurteraient à des fins de non-recevoir opposées
par les compagnies d’assurance contactées, dans le cadre de leur liberté
contractuelle ; que, dans sa lettre du 9 juillet 1997, citée
au paragraphe 20, l’APSAD relève qu’« en général
les contrats d’assurance de responsabilité professionnelle sont souscrits
collectivement par les barreaux pour le compte de leurs membres » et
que « la conclusion de tels contrats permet, en principe, une couverture
minima et homogène des risques encourus et, par ailleurs, de sensibles
économies d’échelle » ; que lors de son
audition, le 9 mai 2000, par un enquêteur de la DGCCRF, Me Vial
a confirmé qu’elle avait fait des démarches en vue de contracter
individuellement une assurance mais sans succès ;
55. Considérant, en second lieu et au
surplus, que sur le plan économique, si des individus candidats à
l’assurance ont le choix entre garantir leurs risques individuellement ou
les garantir collectivement, ils se dirigeront vers la souscription individuelle
ou vers la souscription collective en fonction de la nature et de l’importance
de leurs risques ; que les individus qui présentent le plus faible
niveau de risques choisiront la souscription individuelle, dans la mesure où
ils ont des chances sérieuses de négocier une prime plus faible
que celle qui leur serait demandée dans le cadre d’un contrat collectif ;
qu’en effet, la prime du contrat collectif correspond au niveau moyen des
risques des adhérents à ce contrat, alors que la prime du contrat
individuel est librement débattue avec l’assureur et peut être
moins élevée compte tenu de la faible sinistralité présentée
par un individu ; que les bons candidats à l’assurance n’ont
donc pas intérêt à adhérer au contrat collectif lequel,
en revanche, recueillera les mauvais risques avec pour résultat de faire
monter le niveau moyen du risque et, par voie de conséquence, d’entraîner
une augmentation de prime, ce qui incitera à nouveau les adhérents
à quitter le contrat collectif ; qu’ainsi la liberté d’adhésion
à un contrat collectif d’assurance implique que les meilleurs risques
du groupe vont choisir de ne pas y adhérer, avec pour conséquence
de déséquilibrer l’économie de ce contrat et d’en
bloquer le fonctionnement ;
56. Considérant qu’il résulte
de l’ensemble de ces éléments que l’article 27 de
la loi du 31 décembre 1971 ne peut être interprété
que comme excluant la faculté pour les avocats, lorsqu’une assurance
collective de responsabilité civile professionnelle a été
contractée par le barreau, de ne pas y adhérer et de s’assurer
individuellement ; que dans ces conditions, la pratique incriminée,
qui résulte directement et nécessairement de l’application
de la loi précitée, bénéficie de l’exemption
prévue au paragraphe 1 de l’article L. 420-4 du code
de commerce ;
En ce
qui concerne les autres clauses du contrat d’assurance :
57. Considérant que, outre la garantie
de la responsabilité civile professionnelle visée au titre I
de la police d’assurance, le contrat collectif souscrit par le barreau d’Albertville
auprès des Mutuelles du Mans en 1992 et qui était en cours
au jour de la saisine du Conseil de la concurrence, comporte des clauses garantissant
également la responsabilité civile exploitation (titre II),
les espèces titres et valeurs (titre III), les archives et supports
d’informations appartenant à l’assuré et/ou qui lui sont
confiés pour l’exercice de sa profession (titre IV) et les dommages
par catastrophes naturelles (titre V) ;
58. Considérant qu’en application
des dispositions de l’article 2276 du code civil, les avocats doivent
conserver les pièces ayant trait aux affaires pour lesquelles ils ont représenté
ou assisté une partie et n’en sont déchargés que cinq
ans après le jugement ou la cessation de leur concours ; que la garantie
des archives et supports d’information, qui fait l’objet du titre IV,
relève donc de l’obligation légale d’assurance de la responsabilité
civile professionnelle des avocats ;
59. Considérant que l’assurance
des espèces titres et valeurs, visée au titre III, a pour objet
de garantir tous fonds, titres ou valeurs remis à un avocat « (...)
à condition que la remise soit directement liée à l’exercice
de son activité professionnelle (...) » ; que de même
que la précédente, cette disposition relève de l’obligation
légale d’assurance de la responsabilité civile professionnelle
des avocats ;
60. Considérant, dès lors, que
la pratique consistant à imposer l’assurance collective des risques
visés aux titre III et IV du contrat aux avocats du barreau d’Albertville,
bénéficie de l’exemption prévue au paragraphe I
de l’article L. 420-4 du code de commerce ;
61. Considérant, en revanche, que l’assurance
de la responsabilité civile exploitation, qui fait l’objet du titre II,
est définie comme « garantissant l’assuré contre
les conséquences pécuniaires de la responsabilité civile
qui peut lui incomber en raison des dommages corporels, matériels ou immatériels
consécutifs à des dommages corporels et matériels garantis
subis par autrui, y compris les clients, causés par des évènements
ne résultant pas de fautes professionnelles, mais imputables à l’exploitation
des activités garanties » ; qu’une telle garantie,
concernant des risques susceptibles d’être encourus dans l’exploitation
d’une quelconque activité professionnelle, sans qu’ils soient
propres à la profession d’avocat, ne peut se rattacher à l’obligation
d’assurance de la responsabilité civile professionnelle qui pèse
sur l’avocat au titre de l’article 27 de la loi du 31 décembre 1971 ;
qu’il en va de même de l’assurance dommages par catastrophes naturelles,
visée au titre V, qui n’a aucun lien avec la responsabilité
pour négligences et fautes susceptible d’être encourue par un
avocat dans le cadre de sa mission de représentation ou d’assistance ;
62. Considérant, en conséquence
que la pratique consistant à imposer aux avocats du barreau d’Albertville
une assurance collective de ces deux risques sans leur laisser le choix ni de
l’assureur ni des conditions de cette assurance, ne résulte pas de
l’application directe et nécessaire d’un texte et qu’elle
constitue une pratique susceptible, à tout le moins, d’avoir un effet
anticoncurrentiel, prohibée par les dispositions de l’article L. 420-1
du code de commerce ;
Sur
les sanctions :
63. Considérant qu’il convient
de mettre fin à la pratique anticoncurrentielle relevée ci-dessus
en enjoignant au conseil de l’Ordre du barreau d’Albertville de cesser
d’imposer aux avocats d’adhérer à l’assurance collective
de responsabilité civile exploitation et de dommages par catastrophes naturelles
et de faire retirer du contrat d’assurance collective en cours, qui constitue
la perpétuation de la pratique résultant du précédant
contrat, les clauses concernant ces deux risques et qui figurent aux titres II
et V du contrat ;
64. Considérant qu’il résulte
des éléments du dossier et des débats que, malgré
le caractère prohibé des moyens utilisés, l’objectif
poursuivi par le barreau au travers de l’obligation imposée aux avocats
d’adhérer à l’assurance collective des deux risques susvisés
résidait dans la recherche d’une protection toujours plus complète
de l’intérêt du justiciable ; que compte tenu de cette
circonstance et de l’absence, en l’espèce, d’éléments
démontrant l’existence d’un effet sensible de la pratique sur
le marché de l’assurance, aucune sanction ne sera prononcée
à l’encontre du barreau d’Albertville, Décide :
Art. 1er. - En
application du 1 de l’article L. 420-4 du code de commerce,
la pratique consistant dans l’obligation imposée par le barreau d’Albertville
aux avocats membres de ce barreau d’adhérer au contrat collectif d’assurance
garantissant leur responsabilité civile professionnelle, n’est pas
soumise aux dispositions de l’article L. 420-1 du code de commerce.
Art. 2. - Il est établi
que le barreau d’Albertville a enfreint les dispositions de l’article L. 420-1
du code de commerce en imposant aux avocats d’adhérer au contrat collectif
d’assurance qu’il a souscrit au titre de la garantie de la responsabilité
civile exploitation, d’une part, et pour la garantie des dommages par catastrophes
naturelles, d’autre part.
Art. 3. - Il est enjoint
au barreau d’Albertville de cesser d’imposer aux avocats d’adhérer
au contrat collectif d’assurance qu’il a souscrit au titre de la garantie
de responsabilité civile exploitation et la garantie des dommages par catastrophes
naturelles et de faire retirer du contrat d’assurance collective souscrit
par lui, les clauses relatives à ces garanties. Délibéré,
sur le rapport de Mme Bergaentzlé, par Mme Pasturel, vice-présidente,
Mmes Mader-Saussaye et Perrot, MM. Bidaud, Flichy, Gauron et Piot, membres.
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Le secrétaire de séance,
Thierry Poncelet
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La vice-présidente, présidant la séance,
Micheline Pasturel
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